|
2.2.Polityka zarządzania przestrzenią w gminach zapisana w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego .
Jednym z podstawowych zapisów w studiach jest wskazanie terenów w gminach dla których gminy będą opracowywały plany miejscowe. Ten swoisty plan prac planistycznych składa się z dwóch podstawowych elementów. Pierwszym z nich jest opracowanie planów miejscowych wynikające z obowiązku nałożonego na gminy przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz przepisy odrębne. Drugim elementem planu są prace nad planami wynikającymi z endogennych strategii rozwoju gmin. Z podsumowania wszystkich wymienionych zamiarów planistycznych gmin wynika, że średnio w całym kraju studium dla gminy wyznacza 45% terytorium dla którego będą opracowane plany miejscowe. Do województw w których w gminach przewidziano jeszcze wyższy odsetek terenów do opracowania planów należą: lubelskie, mazowieckie, małopolskie, śląskie i łódzkie.
Przestrzenną ilustrację uśrednionej wartości odsetka powierzchni gmin wskazanej w studium do obowiązkowego i fakultatywnego opracowania planów zagospodarowania przestrzennego w województwach ilustruje rys. 1. Rysunek zawiera dodatkowo wykres słupkowy charakteryzujący średnią wartość cechy wyliczoną dla poszczególnych typów jednostek podziału administracyjnego, to jest: miast na prawach powiatu, gmin miejskich, gmin miejsko – wiejskich, gmin wiejskich. Identyczny układ zastosowano do analizy graficznej pozostałych cech badania statystycznego - planowanie przestrzenne w gminach.
Z porównania wykresów słupkowych (rys. 1) wynika, że najwięcej powierzchni przewidzianej w studiach do opracowania planów odnotowano w grupie gmin wiejskich i gmin miejskich. Do województw w których wskazano w miastach na prawach powiatu największe powierzchnie do opracowania planów należą: lubelskie, małopolskie, opolskie, podkarpackie, pomorskie. Województwa w których gminy miejskie uchwaliły największy plan prac planistycznych należą: dolnośląskie, kujawsko – pomorskie, lubuskie, warmińsko – mazurskie, wielkopolskie. W grupie gmin wiejskich najwyższe odsetki zanotowano w województwach: małopolskim, śląskim, świętokrzyskim i zachodniopomorskim.
Aby objaśnić strukturę obszarów wskazanych przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do obowiązkowego opracowania planów wykonano zestawienie udziału w powierzchni gminy terenów dla których przewidziano:
1. przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości,
2. rozmieszczenia obiektów handlowych o pow. powyżej 2 000 m
3. powierzchni zajmowanej przez przestrzeń publiczną.
W kolejnych ilustracjach zaprezentowano uśrednione wyniki struktury.
Rys. 2. Zawiera podział na województwa w zależności od udziału w powierzchni
gminy terenów wskazanych w studium do obowiązkowego opracowania planów z tytułu przyszłych scaleń i podziałów nieruchomości,
Rys. 3. Zawiera podział województw z punktu widzenia średniego udziału w powierzchni gminy terenów wyznaczonych w studiach do obowiązkowego opracowania planów z tytułu rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni handlowej przekraczającej 2000 m2.
Rys. 4. Stanowi ilustrację alokacji w województwach średnich udziałów przestrzeni publicznej w areałach gmin, które również wymagają obowiązkowego opracowania planów.
Jak wynika z podsumowania trzech wymienionych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rodzajów przeznaczenia terenów dla których nakłada ona obowiązek opracowania planów, średnio około 10% obszaru każdej gminy w Polsce zgodnie z tym wymogiem musi zostać wyposażone w plan miejscowy. Pozostałe 35% powierzchni wskazanej w studiach do opracowania planów, wynika z przepisów odrębnych i własnych koncepcji gmin. Ponieważ GUS dokonał zmiany w formularzu i nie uwzględnił propozycji wynikających z pilotażu przeprowadzonego w 2004 r, utracono możliwość przeanalizowania z jakich elementów w poszczególnych województwach i w typach jednostek podziału administracyjnego składa się tak znaczna powierzchnia przewidziana do objęcia planami. Czy tworzy ją obowiązek wynikający z przepisów odrębnych, czy może duży zakres prac przewidują gminy w celu wspierania własnych impulsów rozwojowych?
Wiadomo, że prawie wszystkie gminy dysponują uchwalonymi studiami uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wiadomo również, że opracowanie studiów odbywało się w różnym czasie, stąd całemu procesowi towarzyszyły zmieniające się uwarunkowania polityczne i prawne, zmieniał się także rynek usług planistycznych, a przede wszystkim samorządy i projektanci uczyli się w praktyce czym powinno być studium i jak powinien wyglądać jego zapis. W miarę jak gromadzono doświadczenia, kolejne dokumenty stawały się coraz to doskonalsze. Można też powiedzieć, że opracowywaniu studiów towarzyszył trend zastępowania dokumentów sporządzanych w sposób tradycyjny przez nową technologię rozwijającego się społeczeństwa informacyjnego. Prekursorzy informatyzacji w planowaniu przestrzennym zaczęli sięgać do cyfrowych podkładów mapowych, ba zaczęli wymuszać konieczność ich tworzenia. Studia opracowane w wersji cyfrowej przeradzają się w swoiste bazy danych, które ułatwiają dalsze kroki zarządzania przestrzenią na różnych poziomach podejmowania decyzji lokalizacyjnych.
Kolejny rysunek nr 5 sporządzono w celu uwidocznienia poziomu wykonania w gminach studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, w tym studiów opracowanych w formie cyfrowej bazy danych. Ogólnie w kraju było 177 gmin, które zdecydowały się na nowoczesne rozwiązania technologiczne. Do niewątpliwych liderów w tym zakresie należą województwa: mazowieckie i śląskie.
Jak kształtują się średnie koszty wykonania studium w województwach i w poszczególnych grupach jednostek podziału terytorialnego obrazuje rys.6
 Z odpowiedzi udzielonych przez gminy wynika, że średni koszt opracowania studium w kraju w minionym dziesięcioleciu oscylował wokół 78 tys. zł. Najdrożej kosztowały studia wykonane w gminach województw: śląskiego, świętokrzyskiego, zachodniopomorskiego, małopolskiego i podkarpackiego. Najtaniej wykonały studia gminy woj.: kujawsko – pomorskiego, lubelskiego, opolskiego i podlaskiego. Jednostkowy koszt wykonania studium był silnie zróżnicowany w grupach typów jednostek podziału na gminy i tak średnie studium wykonane dla miast na prawach powiatu kosztowało 311 tys. zł, dla miast 105 tys. zł, dla gmin miejsko – wiejskich 84 tys. zł, a dla gmin wiejskich 63 tys. zł.
2.3. Wykonanie planów miejscowych na podstawie ustawy z 1994 r
2.3.1. Plany uchwalone
Korzystając z danych GUS będących wynikiem badania statystycznego stwierdzono, że w końcu 2004 r we wszystkich gminach w Polsce funkcjonowało 27192 planów wykonanych pod rządami ustawy z 1994 r., obejmowały one swym zasięgiem średnio 19% terytorium gmin. Średnio w gminie było więc 14 planów. Zauważono równocześnie silne zróżnicowanie wskaźnika w województwach i tak w województwie pomorskim liczba planów dochodziła do 31, a w woj. lubelskim średnio w przeliczeniu na gminę były tylko 4 plany. Rozpiętość tak duża, że aż prowokująca próbę porównania województw pod względem powierzchni dla jakiej owe plany były sporządzone. Zestawienie właściwych informacji wyjaśnia różnicę. Otóż z punktu widzenia funkcji jakim mają służyć plany, województwo lubelskie należałoby ocenić lepiej, ponieważ 4 plany w gminie obejmują aż 66% jej terytorium, a w województwie pomorskim 31 planów pokrywa powierzchnię zaledwie w 7%.
 Dla zobrazowania zauważonych relacji wykonano rysunek nr 7 zawierający informacje o średniej liczbie planów w gminach i rysunek nr 8 obrazującym stopień pokrycia tymi planami powierzchni gmin. Z podsumowań danych pierwotnych wynika, że plany wykonane według ustawy z 1994r. obsługują 19% terytorium gmin. Największy udział powierzchni dla których można wydawać decyzje administracyjne na podstawie ważnych planów odnotowano poza woj. lubelskim w województwach: dolnośląskim, małopolskim, opolskim, łódzkim, mazowieckim, i śląskim. Do województw w których wskaźnik znacznie odbiega w dół od średniej krajowej zaliczają się województwa: kujawsko – pomorskie, lubuskie, podkarpackie, pomorskie.
Jedną z intencji przeprowadzanej analizy było określenie stopnia realizacji w gminach planu prac planistycznych zapisanego w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W tym celu w pytaniach charakteryzujących plany miejscowe poproszono o podanie w jakim procencie plany te zostały opracowane dla obszarów wskazanych w studiach do obowiązkowego opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uśrednione wartości z otrzymanych odpowiedzi zamieszczono w rys. 9.
 Okazało się, że w skali kraju plany wykonane obowiązkowo na podstawie art. 13. ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów odrębnych pokrywają w 17% wymóg zapisany w studiach.. Najbardziej zaawansowane wykonanie planów obligatoryjnych zanotowano w województwach: lubelskim, świętokrzyskim i dolnośląskim, a najniższy stopień wykonania planów obowiązkowych w województwach: kujawsko – pomorskim, lubuskim, podkarpackim, pomorskim, zachodniopomorskim, warmińsko – mazurskim i wielkopolskim
Na tle powyższego zestawienia zastanawiającym wydaje się wynik sumowania odpowiedzi na pytanie o odsetek planów sporządzonych w gminach na podstawie art. 13. Ust.1 i przepisów odrębnych (rys.10).
Jak to się dzieje, że w województwach w których plany wykonane obligatoryjnie stanowią 20%-30% ogólnej liczby planów, w bardzo małym stopniu wykazują procent pokrycia planami obszarów wskazanych w studiach do obowiązkowego opracowania planów?
Plany miejscowe sporządza się w celu dokonywania zmian przeznaczenia i zagospodarowania terenu, w tym dokonywania zmian przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na nierolne i nieleśne. W omawianym zbiorze planów procedurą zmiany rolniczego i leśnego przeznaczenia na nieleśne i nierolne objęto średnio w gminie 128 ha z tego gruntów leśnych 8 ha (rysunki 11 i 12).
 Do województw w których zmiany przeznaczenia dokonano dla znacznie większych powierzchni należą województwa: mazowieckie i dolnośląskie. Województwami w których zmiany wykonano dla najmniejszych areałów zaliczyć należy województwa: świętokrzyskie, podlaskie, i kujawsko – pomorskie. Zauważono również, że największe powierzchnie objęte zmianami przeznaczenia miały miejsce w miastach na prawach powiatu, następnie w gminach miejsko – wiejskich, a najmniejsze w gminach miejskich.
2.3.2Plany w trakcie opracowywania
Po zmianie ustawy w 2003 r pozostawiono gminom możliwość dokończenia rozpoczętych prac planistycznych. W ten sposób po 2003 w każdej z gmin w Polsce średnio pozostało do dokończenia po 4 plany - ( rys. 13)
Z analizy przestrzennego rozkładu tej cechy w województwach wynika, że największą liczbę planów nieuchwalonych spotyka się w : dolnośląskim, podkarpackim, pomorskim i zachodniopomorskim. Najmniej planów do dokończenia posiadają województwa: lubelskie, lubuskie, małopolskie, opolskie, podlaskie. Porównując powyższe dane z informacją o liczbie planów uchwalonych przekonujemy się, że większa lub mniejsza liczba projektów planów do dokończenia jest pochodną od większej i mniejszej liczby planów uchwalonych, stąd parafrazując powiedzenie ,,gdzie drwa rąbią....” oznacza to, że w województwach charakteryzujących się intensywniejszym procesem planistycznym więcej planów zostało do dokończenia. Podobną relację zauważono analizując dane o odsetku planów będących w opracowywaniu dla obszarów wyznaczonych w studiach uwarunkowań do obowiązkowego opracowania planów. Ta cecha dla średniej gminy w kraju ma zbliżoną wartość do tej jaka była wyliczona dla planów ukończonych. Za pomocą rys 14 ilustrujemy rozkład przestrzenny cechy w województwach.
 Porównując przestrzenny obraz natężenia zjawisk dochodzimy do wniosku, że w poszczególnych województwach zachodzą znaczne różnice i tak w części województw w których odsetek planów uchwalonych a opracowanych obligatoryjnie był niski, obserwuje się wysoki wskaźnik udziału liczby planów będących w realizacji: dolnośląskie, lubuskie, opolskie, śląskie. Czy zatem w wymienionych województwach samorządy podchodziły do planów których sporządzenie było obligatoryjne z opóźnieniem, czy może w trakcie procedury uzgadniania i opiniowania - trudna materia planu powodowała przeciąganie się terminu uchwalenia? Okazuje się, że zaproponowany w badaniu statystycznym sposób zbierania danych o planach nie pozwala na merytoryczną ocenę tej hipotezy. Dalsze porównanie danych o planach uchwalonych i projektach oczekujących na uchwalenie wskazuje, że na jeden plan uchwalony przypadało średnio około 1% powierzchni gminy, natomiast na jeden plan będący w trakcie opracowania przypada około 5% powierzchni.
 (Rys. 15 objaśnia rozkład średniego udziału powierzchni gmin objętej projektami planów ).Na tym tle zastanawia wartość kolejnej cechy interpretowanej za pomocą rys.16 którą jest odsetek powierzchni wskazanej w studiach do obowiązkowego opracowania planów, dla której rozpoczęto prace planistyczne.
 Średnio w kraju w jednej gminie jest to 7% powierzchni, przy 17% dla planów uchwalonych. Z przeprowadzonego rozpoznania wynika, że plany nieukończone, to plany opracowywane dla większych powierzchni, a tym samym mogły kumulować więcej problemów do rozwiązania, stąd ich opóźnienia. W celu zinterpretowania stanu przewlekania się procedury dla planów jeszcze nie uchwalonych, podsumowano liczbę projektów planów będących w realizacji w czasie dłuższym niż 2 lata, niż 4 lata, niż 6 lat. Uśredniony wynik podsumowania ilustrują kartogramy nr: 17,18 i 19. Okazuje się, że w każdej gminie przewleka się procedura uchwalenia średnio 0,8 planu o przeszło 2 lata, w tym natomiast na dziesięć gmin w jednej z nich mamy do czynienia z projektem planu, który nie został uchwalony w czasie 6 lat.
 W województwach lubelskim i mazowieckim wskaźnik ten osiąga wartość mniej korzystną, bo sugeruje, że 1 projekt trwający dłużej niż 6 lat występuje na pięć gmin. Skoro więc łącznie w jednej gminie zarejestrowano 4 plany znajdujące się w fazie przed uchwaleniem, a jedynie dla 0,8 planu w przeliczeniu na gminę przewleka się procedura, to czy można przyjąć, że pozostałe 3,2 plany w gminie będą uchwalane w czasie zerowego opóźnienia założonego w badaniu, to jest w ciągu dwóch lat od chwili podjęcia uchwały o przystąpieniu do planu?
2.4. Wykonanie planów miejscowych na podstawie ustawy z 2003 r
2.4.1. Plany uchwalone
Po zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i wejściu w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r do końca 2004 r. samorządy 481 miast i gmin zdołały uchwalić 1375 planów co w przeliczeniu na jedną gminę daje średnio około 3 plany – (rys 20).
 W pozostałych gminach do końca 2004 r planów opracowanych na podstawie ustawy z 2003 r nie uchwalono. Po przeliczeniu liczby planów na pełną liczbę miast i gmin, otrzymano wskaźnik 0,55 planu uchwalonego średnio w gminie w czasie 18 miesięcy (od wejścia w życie ustawy do końca 2004 r). Natomiast z przeliczeń liczby planów uchwalonych na podstawie ustawy z 1994 r w latach 1994 - 2004 wynika, że średnio w jednej gminie w ciągu roku uchwalano 1-1,5 planu. Być może różnica w tempie prac wynika z oceny nieproporcjonalnych okresów planistycznych, a może jest tak, że gminy zabezpieczyły swoje podstawowe potrzeby rozwojowe we wcześniejszych planach?
Zastanawia również wysokość kolejnego wskaźnika charakteryzującego tak zwane ,,nowe plany”. Z podsumowania badania statystycznego wynika, że średnio w jednej gminie procent pokrycia terenu
 planami uchwalonymi po 2003 r wynosi 14% (rys. 21), gdy analogiczny wskaźnik dla planów uchwalonych w okresie dziesięciolecia funkcjonowania ustawy z 1994 r wynosił 19%. Zważywszy, że po lipcu 2003 r uchwalono po 3 plany w części gmin, a średnia powierzchnia jednego planu obejmowała prawie 5% terytorium gminy, to czy obiegowa opinia o sporządzaniu planów dla pojedynczych inwestycji, czy dla małych obszarów, co według wielu ocen miało wprost prowadzić do wprowadzania nieładu przestrzennego była niczym nieuzasadniona i na dodatek krzywdząca samorządy?
Jak więc kształtowały się koszty wykonania w tak ekspresowym tempie planów dla 14% powierzchni gmin?
 W przeliczeniu na 1 ha powierzchni objętej planem, gminy płaciły średnio 356 zł. (rys.22) , z tym, że rozpiętość jednostkowej ceny w poszczególnych województwach była bardzo duża i dochodziła do 1500% . W grupie województw, w których koszt opracowania planu dla 1 ha powierzchni był najniższy i nie przekraczał 100 zł należą: lubelskie, łódzkie, podkarpackie, podlaskie, świętokrzyskie. Natomiast rekordy cenowe przewyższające kwotę 1000 zł za 1 ha powierzchni pobiły gminy województw: lubuskiego i pomorskiego. Plany uchwalone po 2003 r zwiększyły w gminach ogólną powierzchnię obszarów dla których zmieniono przeznaczenie gruntów rolniczych i leśnych na nierolnicze i nieleśne. Do średniego areału 128 ha uzyskanego pod inwestycje w planach z 1994 r nowe plany dołączyły średnio po 49 ha z czego tereny lasów stanowiły zaledwie 1 ha . Najwięcej terenów rolniczych i leśnych zaanektowały plany gmin w województwach: warmińsko – mazurskim, małopolskim, mazowieckim, lubelskim i łódzkim. Najmniej w województwach: świętokrzyskim, dolnośląskim, kujawsko – pomorskim, podkarpackim, i zachodnio-pomorskim.
2.4.3. Projekty planów miejscowych wykonywane na podstawie ustawy z 2003 r.
Wiemy że na podstawie ustawy z 2003 r uchwalono średnio w każdej z 481 gmin do końca 2004 r. 3 plany miejscowe. W tym też czasie rozpoczęto prace nad kolejnymi 5 - oma planami.
 Rys. 25 ilustruje zróżnicowanie średniej liczby rozpoczętych opracowań w województwach. Rozpiętość wartości wskaźnika mieści się w przedziale 2 – 8 projektów w województwach na jedną gminę. Do województw w których zanotowano najmniejszą liczbę projektów należą: lubuskie, lubelskie, opolskie, podkarpackie, świętokrzyskie, i warmińsko – mazurskie. W tym miejscu należy również zaznaczyć, że w miastach na prawach powiatu liczba projektów osiągnęła liczbę 16.
W grupie planów rozpoczętych znikomy udział stanowią opracowania wykonywane obligatoryjnie na podstawie przepisów odrębnych i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
 Pomimo, że projektów jest więcej niż planów uchwalonych, ich udziały w powierzchni gmin (rys. 26), nie powielają proporcji uchwyconych dla liczby i powierzchni właściwej dla planów uchwalonych, stąd można wnosić, że jednostkowe powierzchnie projektów planów są niższe od jednostkowych powierzchni dla planów już uchwalonych co wskazywałoby na odwrócenie trendu zauważonego wcześniej dla projektów planów znajdujących się w opracowaniu dla trybu planowania określonego w ustawie z 1994 r.
Ponieważ z danych GUS wynika, że na 5 projektów planów w gminie zaledwie jeden jest sporządzany w wyniku obowiązku nałożonego przez ustawę, to czy można interpretować udostępnione dane o udziale powierzchni gminy objętej projektami planów sporządzanych dla obszarów wskazanych w studiach jako obowiązek planistyczny (rys.27)
 w ten sposób, że jeden z projektów średnio w gminie wykonywany dla obszarów wskazanych w studiach do obowiązkowego opracowania planów zajmuje 14% powierzchni gminy? Czy może doszło do kumulacji błędów popełnionych przy przeliczaniu w gminach średnich wartości?
W zestawie pytań o charakterystykę projektów planów zagospodarowania przestrzennego rozpoczętych
 na podstawie ustawy z 2003 r znalazło się również pytanie o technikę opracowania. Na podstawie odpowiedzi z gmin okazało się, że w skali kraju średnio w każdej gminie na 5 projektów 2 z nich są wykonywane w wersji cyfrowej ( rys. 28). Mała liczebność zbioru nie upoważnia jeszcze do optymistycznego stwierdzenia, że dokonał się przełom technologiczny w planowaniu. Jednak można powiedzieć, że pierwsze kroki w tym kierunku zostały już zrobione.
2.5. Realizacja procedury decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydawanych na podstawie art. 50 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Ustawa z 2003 r. była zapowiadana jako instrument ułatwiający dokonywanie inwestycji poprzez usprawnienie procesu planowania przestrzennego. Zapisy ustawy miały sprawić, że procedowanie ustaleń planów miejscowych będzie pozbawione elementów zbędnej ingerencji osób trzecich, mitręgi administracyjnej, balastu niewymiernych ocen i w końcu, że uruchomi funkcjonowanie całego systemu planowania. Tak się stało tylko częściowo, a legislator poszedł na skróty wprowadzając instytucję decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy. Decyzje te miały działać równolegle z planami miejscowymi i uzupełniać system w przypadkach szczególnych, lecz w praktyce administracyjnej okazały się być wygodniejsze i jak się wydaje w wielu przypadkach zbyt silnie zastąpiły plany miejscowe.
Okazuje się, że z instytucji decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego chciano skorzystać w Polsce od lipca 2003 r. do końca 2004 r średnio w każdej z gmin w 21
 przypadkach, oczywiście przodowały w tym procesie gminy województw: mazowieckiego, a szczególnie miasta na prawach powiatu. W skali kraju liczba wniosków o wydanie decyzji w przeliczeniu na jedno miasto sięgnęła 231, przy 10 wnioskach z jakimi wystąpiła średnio jedna gmina wiejska. (rys. 29). W tym też czasie większość wniosków doczekała się wydania decyzji ostatecznych. I tak w przeliczeniu na jedną gminę decyzji wydanych było 18 na 21 wniosków, a w miastach na prawach powiatu decyzji było 184 na 231 wniosków. Łącznie w kraju na 35061 decyzji ostatecznych, decyzji odmownych było 439, co daje 1,25%. (rys 30 i 31)
2.6. Decyzje o warunkach zabudowy realizowane na podstawie art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r.
Od czasu wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. . do końca 2004 r. w gminach zarejestrowano łącznie 168598 wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co w przeliczeniu na jedną gminę daje średnią liczbę 96 wniosków. Największą popularnością cieszyła się procedura decyzji o warunki zabudowy w miastach na prawach powiatu ( rys. 32),
 bowiem średnia liczba wniosków złożonych tam przez inwestorów doszła do 732, przy 131 w miastach, 105 w gminach miejsko – wiejskich i 57 w gminach wiejskich. Podobnie jak w przypadku decyzji ustalających lokalizację inwestycji celu publicznego, wystąpienia o decyzję o warunki zabudowy były rozpatrywane sprawnie, bowiem na 96 wniosków złożonych średnio w gminie, ostatecznych decyzji było 80, co daje 83%. Nieco niższy, bo 72,8% - owy udział decyzji ostatecznych w stosunku do liczby złożonych wniosków o warunki zabudowy wystąpił w miastach na prawach powiatu. O tym jaka była średnia liczba decyzji wydanych w gminach informuje rys. 33, natomiast rys. 34 obrazuje średnią liczbę decyzji odmownych.
 Na podstawie wykazu liczby wniosków i decyzji o warunki zabudowy można stwierdzić, że samorządy województw: śląskiego, małopolskiego, mazowieckiego, pomorskiego, wielkopolskiego i zachodniopomorskiego musiały rozpatrzyć największa liczbę wniosków. Czy w tych województwach nie można było wydawać pozwoleń na budowę z powodu braku planów i stąd konieczność powszechnego stosowania nowej procedury? Ta właśnie można by sądzić jedynie w przypadku województwa pomorskiego w którym 7% powierzchni gmin posiada plany uchwalone według ustawy z 1994 r i 3% powierzchni pokryte planami z 2003 r.
W pozostałych województwach powierzchnie gmin pokryte planami wykonanymi na podstawie obu ustaw kształtują się następująco: woj. śląskie – 44%, małopolskie- 75%, mazowieckie – 38%, wielkopolskie – 20%, zachodniopomorskie – 19%. Mamy więc sytuację w której bez względu na to jaki odsetek powierzchni gmin posiada plany uchwalone, powszechnie jest stosowana procedura decyzji o warunki zabudowy. Czy oznacza to, że merytoryczna strona planów uchwalonych była słaba, a propozycje prawa miejscowego nietrafne? Czy może są inne powody dla których inwestorzy prą do zabudowy terenów nie umieszczonych w planach? Jak należy odbierać praktykę samorządów posługujących się decyzjami o warunki zabudowy, które tworzą równoległą polityką przestrzennego rozwoju gmin do tej określonej w studiach i w uchwalonych planach? Czy samorządy są świadome, że w ten sposób same podważają dotychczasowy dorobek planistyczny i prowadzą podwójną politykę gospodarowania przestrzenią?
2.7.Relacje pomiędzy wynikami badania pilotażowego i badaniem statystycznym.
Załącznik nr 1 zawiera podsumowanie odpowiedzi na poszczególne pytania zawarte w formularzach spisowych badania pilotażowego i badania statystycznego wszystkich gmin.
W lewej kolumnie znajduje się materiał z podsumowania badania reprezentatywnej próby miast i gmin, który uchwycił stan planowania na koniec 2003 r., a w prawej kolumnie podsumowanie badania statystycznego, które objęło wszystkie miasta i gminy w Polsce na dzień 31 grudnia 2004 r.
Najbardziej oczywiste i nie pozostawiające wątpliwości dla interpretacji były pytania do gmin dotyczące decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunki zabudowy. Wydaje się zatem, że podsumowanie odpowiedzi na nie, należałoby traktować jako rzetelny materiał badawczy w zupełności nadający się do porównania wyników dla danych z roku 2003 i 2004 i wyciągania wniosków. Z analizy danych wyłania się zamiast oczekiwanego wzrostu liczby i wniosków i decyzji, wniosek zupełnie niespodziewany. Dane wykazują, że w roku 2004 średnie liczby wniosków i decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego we wszystkich prawie województwach były niższe w grupie gmin potraktowanych jako próba reprezentatywna dla kraju, natomiast były zdecydowanie wyższe dla liczby wniosków i decyzji o warunki zabudowy. Ta dysproporcja otrzymanych wyników stanowi ostrzeżenie przed traktowaniem ich jako przyczynku do oceny trendów w postępie prac planistycznych. Można jedynie spróbować zastanowić się z czego ona wynika. Czy ze sposobu prowadzenia obliczeń statystycznych, czy może z przyjętego kryterium doboru próby opartego na liczbie ludności w gminie. Z analizy różnic wynika bowiem jednoznacznie, że kryterium to sprzyjało wyborowi miast i gmin w których praktyka wydawania decyzji o warunkach zabudowy była silniejsza od średniej krajowej. To samo kryterium doboru próby nie spełniało jak gdyby warunku reprezentatywności jeśli chodzi o liczbę wniosków i decyzji ustalających lokalizację inwestycji celu publicznego, bowiem średnie wartości liczby wniosków i wydanych decyzji w gminach objętych badaniem pilotażowym była znacznie niższa od średniej uzyskanej dla wszystkich gmin w kraju. Czy zatem nie należałoby w przyszłych reprezentatywnych badaniach systemu planowania przestrzennego poszerzyć kryterium doboru próby o standard zagospodarowania, czy wyposażenia w infrastrukturę przestrzeni zurbanizowanej?
Jakie inne wyniki badania i pilotażu były podobne lub zbliżone, lub różniły się?
Do zbliżonych należy wymienić grupę wskaźników charakteryzujących studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin w części dotyczącej stanu zaawansowania prac nad ich opracowaniem, część danych charakteryzujących odsetek powierzchni gmin wskazanych w studiach do obowiązkowego opracowania planów.
Dość podobne były wyniki dla liczby uchwalonych planów miejscowych opracowanych na podstawie ustawy z 1994 r i odsetka powierzchni gmin dla jakich zostały opracowane, oraz powierzchni gruntów rolnych dla których wykonano zmianę przeznaczenia na nierolne.
Natomiast dla planów opracowanych na podstawie ustawy z 2003 r dane uzyskane w badaniu pilotażowym różniły się do danych uzyskanych w badaniu statystycznym. Wszystkie wskaźniki uzyskane o rok później były wyższe od tych z roku 2003, co nie powinno chyba dziwić. Rok 2003 był bowiem rokiem wdrażania nowej ustawy, a stan z 31 grudnia 2003 ilustrował jedynie osiągnięcia gmin z 6 miesięcy prac. Trudno więc, aby wyniki pilotażu pokrywały się z wynikami badania statystycznego, które objęło trzykrotnie dłuższy przedział czasowy. Mimo to zaobserwowano podobieństwo charakterystyki zbioru planów będących w trakcie opracowywania na podstawie ustawy z 2003 r. Okazuje się, że zarówno wyniki pilotażu, jak i badania statystycznego po uśrednieniu wykazują wyjątkową zbieżność odnośnie liczby projektów planów w gminie i powierzchni gmin jakich dotyczą.
Z porównania wszystkich wskaźników wynika, że bardzo różnią się wartości takich cech jak: koszt opracowania studiów i planów, odsetki liczby planów opracowywane na podstawie obowiązku ustawowego i odsetki powierzchni w gminach objętej tymi planami.
2.8.Podsumowanie: plany miejscowe wykonane na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r.
W minionej dekadzie dorobek samorządów w zakresie planowania przestrzennego można uznać za imponujący. Prawie w 100% gminy wykonały studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Średnio w każdej uchwalono 17 planów miejscowych, które obejmują swym zasięgiem 33% terytorium kraju. Jak to zwykle ze średnimi bywa, stanowią one wypadkową dość zróżnicowanego zbioru danych. I tak jeśli chodzi o średnią liczbę planów uchwalonych w miastach i gminach, to do zdecydowanych liderów należą samorządy województw: pomorskiego, podkarpackiego, wielkopolskiego, dolnośląskiego i kujawsko – pomorskiego. Niestety z porównania liczby uchwalonych planów z odsetkiem powierzchni gmin dla jakiej były one opracowywanie nie wynika żadna kerelacja. Nie można zatem powiedzieć, że tam gdzie jest więcej planów, to mamy do czynienia z lepszym przygotowaniem do zarządzania przestrzenią. W niektórych województwach, jak np. w lubelskim, czy małopolskim - mała względnie liczba planów w gminach obsługuje znaczne powierzchnie i na odwrót. Świadczy to o różnym podejściu samorządów do funkcji planowania przestrzennego. Wprowadzenie w 2003 r procedury decyzji ustalającej warunki zabudowy zaczęło jeszcze silniej motywować samorządy do robienia odstępstw od myślenia o planowaniu przestrzennym jak o endogennej funkcji rozwojowej gmin, a koncentrowały się na bieżącym legalizowaniu pojedynczych inicjatyw inwestorskich. Z wcześniejszej analizy wynika bowiem, że wszystkie gminy bez względu na powierzchnie gmin objętą planami korzystały skwapliwie z instrumentu decyzji. Działo się to w warunkach w których średnio w każdej z gmin w minionym dziesięcioleciu w planach miejscowych dokonano zmian przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na nierolne i nieleśne na poziomie 168ha. Ograniczony zakres badania statystycznego nie pozwala na określenie, czy wymienione powierzchnie zostały już zagospodarowane różnego rodzajami inwestycji, czy uchwalone plany stanowią stale świeżą ofertę dla inwestorów, czy może są już tylko dokumentacją archiwalną, bo skoro tak, to zrozumiałe stałoby się powszechne stosowanie procedury decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Do niekończącej się serii pytań, jakie wywołuje zgromadzony materiał można jeszcze dodać jedno o relacje jakie występują pomiędzy 33% terytorium Polski objętej planami miejscowymi i brakiem w tak dużej przestrzeni miejsc dla nowych inwestycji, o czym świadczy wychodzenie poza ten obszar kolejnych tysięcy incydentalnych decyzji o ustalenie lokalizacji zarówno inwestycji celu publicznego, jak i decyzji ustalających warunki zabudowy? Czy czasami w sprawie planowania przestrzennego nie potrzebna jest jakaś generalna rewizja? A jeśli już, to powinna być podparta wynikami bardziej wnikliwych badań.
3.Wnioski
Dotyczące systemu planowania przestrzennego
- wyniki badania statystycznego wskazują na wykonanie przez gminy obowiązku opracowania studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin
- szeroki front prac w gminach polegający na wprowadzaniu zmian w studiach i ich aktualizacji świadczy o zakotwiczeniu się w samorządach poglądu o konieczności posiadania dokumentu planistycznego określającego kierunki zagospodarowania przestrzennego. Jeśli to wynik wyłącznie zapisu ustawowego o koniecznej zgodności planu zagospodarowania przestrzennego z zapisem studium, to rodzi pytanie o jakość opracowanych wcześniej studiów, lub o nadinterpretację ustawowego wymogu zgodności planu ze studium
- zapisy studiów wskazują, a właściwie wskazywały na ambitne plany gmin dotyczące zakresu przyszłych prac planistycznych w gminach
- porównanie zamiarów planistycznych gmin zapisanych w studiach z praktykowanym sposobem uruchamiania nowych inwestycji dzięki procedurom decyzji o warunkach lokalizacji i planach miejscowych opracowywanych dla małych obszarów wskazuje na traktowanie studiów jak planów ogólnych zagospodarowania przestrzennego, czemu sprzyja ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
- duża grupa gmin w większości województw dysponuje planami zagospodarowania przestrzennego tworzącymi pokaźną ofertę dla inwestorów na gruntach o zmienionym przeznaczeniu na nierolnicze i nieleśne.
- pomimo dysponowania planami miejscowymi gminy intensywnie korzystają z procedury decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego i warunków zabudowy
- zbyt mało czasu upłynęło od wprowadzenie w życie ustawy z 2003 r, aby na podstawie półtorarocznych wyników twierdzić, że spadło tempo prac nad planami zagospodarowania przestrzennego
- zakres merytoryczny badania statystycznego GUS uniemożliwia ocenę funkcjonowania całego systemu planowania przestrzennego w Polsce. Aby uzyskać możliwość takiej oceny należy rozszerzyć zakres badania o:
a) pytania wskazujące na relacje pomiędzy planowaniem miejscowym, a planowaniem regionalnym i krajowym
b) pytania wyjaśniające przyczyny utrudnień procesu uchwalania planów i decyzji
c) pytania charakteryzujące podstawowe zmiany w zagospodarowaniu wprowadzane przez uchwały planów i decyzje lokalizacji inwestycji celu publicznego i warunki zabudowy.
- w szybkim trybie należy ograniczyć praktykę zastępowania planów miejscowych przez procedurę decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji warunków zabudowy
- należy jak najszybciej doprowadzić do sytuacji w której wzbogacone i przekształcone w plan, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin będą podstawą do bezpośredniego wydawania pozwoleń na budowę i wyeliminować etap decyzji o warunki zabudowy, co znacznie przyspieszy możliwości inwestycyjne w gminach. Osiągnięcie tego efektu możliwe będzie jedynie poprzez dokonanie łącznych zmian w ustawach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i prawie budowlanym w tych częściach, które odpowiadają za decyzję dopuszczającą zabudowę gruntu, lub dokonywanie zmian w zabudowie istniejącej.
Dotyczące formularza
- następne edycje badania statystycznego powinny dotyczyć rocznych procedur planistycznych. Należy odejść od zbierania informacji o pełnym dotychczasowym dorobku planistycznym gmin.
- należy utrzymać zasadę rozdzielczości informacji o strukturze powierzchni objętej planami, lub studiami lub dla poszczególnych kategorii użytkowania i przeznaczenia terenu i eliminować pytania wymagające klasyfikowania przez pracownika gminy tychże kategorii w agregaty.
- należy wyeliminować cały dział pytań dotyczących planowania na podstawie ustawy z 1994 r
- należy wprowadzić nowe rubryki zawierające:
a) pytania wskazujące na relacje pomiędzy planowaniem miejscowym, a planowaniem regionalnym i krajowym
b) pytania wyjaśniające przyczyny utrudnień procesu uchwalania planów i decyzji
c) pytania charakteryzujące podstawowe zmiany w zagospodarowaniu wprowadzane przez uchwały planów i decyzje lokalizacji inwestycji celu publicznego i warunki zabudowy.
- idealnym rozwiązaniem byłoby skonstruowanie formularza charakteryzującego poszczególne plany miejscowe.
Dotyczące metody stosowanej w analizie
Przyjęta zasada prezentowania wyników przy pomocy średniej dla województw powoduje, że traci się możliwość interpretowania wewnątrz regionalnej specyfiki prac gmin nad zagospodarowaniem przestrzennym. Często jest tak, że nie wszystkie samorządy wykonały opracowania o które pyta formularz, w związku z tym wskaźniki zostały wyliczone dla tych gmin, które udzieliły pozytywnych odpowiedzi, a nie do pełnej listy gmin w województwie.
Stąd propozycja, aby w przyszłości jednostką odniesienia w analizie była gmina. Jest zrozumiałe, że to podwyższy koszt opracowania i przedłuży jego czas, lecz dzięki temu uzyska się bardziej obiektywny obraz stanu planowania przestrzennego.
|